Att ersätta fri tilldelning av utsläppsrätter med EU:s gränsjusteringsmekanism för koldioxid (CBAM) ger den europeiska tunga industrin ett svagare skydd, samtidigt som utfallet för ekonomin i stort förbättras. Sverige är ett illustrativt exempel: trots att landet har några av Europas renaste industrier och verkar väl positionerat att gynnas av en tull på koldioxidintensiv import, förlorar industrin skydd med CBAM. Det är några av slutsatserna i en ny SNS-rapport av forskarna Christoph Böhringer och Knut Einar Rosendahl.
I takt med att EU skärper sin klimatpolitik blir skillnaderna i koldioxidkostnader mellan europeiska industrier och deras konkurrenter i omvärlden allt viktigare, vilket har väckt oro för försämrad konkurrenskraften och koldioxidläckage. Från och med 2026 ersätter EU det sedan länge etablerade systemet med fri tilldelning av utsläppsrätter med CBAM.
Forskarna jämför fri tilldelning med en fullt införd CBAM som enligt nuvarande lagstiftning ska vara på plats 2034. Fri tilldelning kompenserar en del av EU-producenternas koldioxidkostnader både på hemmamarknaden och vid export, medan CBAM kräver att importörer betalar för de utsläpp som är inbäddade i deras varor, men inte ger någon motsvarande lättnad för EU:s export.
– Sveriges tunga industri är renare än den i övriga EU. Vid första anblick har den därför mindre att förlora när den fria tilldelningen försvinner. Men hur mycket en industri i stället vinner på en tull på import beror på hur utsatt varje lands hemmamarknad är för konkurrerande koldioxidintensiv import från länder utanför Europa. Och koldioxidtullar ger på egen hand inte längre något stöd till exportinriktade industrier. Övergången till CBAM kommer därför att slå mycket olika mot olika tunga industrier inom unionen, beroende på skillnader i utsläppsintensitet och exponering mot handel, säger Christoph Böhringer, professor i nationalekonomi vid universitetet i Oldenburg.
Europas renaste tunga industri förlorar – men samhället vinner
Sveriges stål-, massa- och pappers- samt kemiindustrier är energiintensiva men har låga utsläpp, drivs till stor del med koldioxidfri el och säljer en betydande del av sin produktion utanför EU. Den svenska industrin kan därför verka ha goda förutsättningar att gynnas av en tull på koldioxidintensiv import. Ändå visar forskarnas simuleringar att produktionsbortfallet för svensk tung industri ungefär fördubblas, från 0,6 procent med dagens fria tilldelning till 1,3 procent med CBAM. Båda siffrorna avser skillnaden jämfört med en hypotetisk värld utan klimatpolitik. Störst är förändringen för järn- och stålproduktionen, som går från en svag produktionsökning med fri tilldelning till ett bortfall på 1,7 procent med CBAM.
Skälet är att CBAM inte ger något skydd på exportmarknader utanför Europa, vilket är särskilt viktigt för Sveriges exportinriktade tunga industri. Även om ett gemensamt europeiskt koldioxidpris drabbar svenska producenter mindre än deras motsvarigheter i övriga Europa, uppväger den fördelen inte förlusten av exportskydd.
För Sverige som helhet är bilden ljusare. Klimatpolitikens kostnad för den svenska ekonomin, omkring 0,05 procent av realinkomsten med dagens regler, faller till nära noll med CBAM. En orsak till detta är att CBAM påverkar svenska import- och exportpriser mer gynnsamt än dagens fria tilldelning: Sveriges exportpriser stiger i förhållande till importpriserna. Det innebär att landet kan köpa mer import för samma mängd export, vilket ökar köpkraften och den disponibla inkomsten.
Samma mönster i övriga Europa
Ett liknande men tydligare mönster gäller för övriga Europa. Där är den tunga industrin i genomsnitt mer koldioxidintensiv, och produktionen med CBAM är 2,6 procent lägre än i en värld utan klimatpolitik, mot 1,3 procent med fri tilldelning. För ekonomin i stort vinner övriga Europa något mer än Sverige på övergången till CBAM: klimatpolitikens kostnad faller där från 0,25 till 0,17 procent av realinkomsten, från en nivå som är fem gånger högre än Sveriges.
– De största vinsterna finns i övriga Europa, där kostnaden för koldioxidprissättning var mycket högre från början. Sverige vinner mindre på övergången, men utgår också från en betydligt lägre samhällsekonomisk kostnad med fri tilldelning. Men överallt uppstår samma fråga: den tunga industrin förlorar skydd på marknader utanför Europa, och om branschens intressen eller landets samlade intressen ska väga tyngst är i slutändan ett politiskt val, säger Knut Einar Rosendahl, professor i nationalekonomi vid Norges miljö- och biovetenskapliga universitet.
Övergången till CBAM påverkar bara koldioxidläckaget marginellt
Både fri tilldelning och CBAM är utformade för att motverka risken att utsläpp som minskar i Europa i stället dyker upp någon annanstans när produktion flyttar utomlands. Forskarna finner bara en liten skillnad i hur effektiva de är. Andelen av de europeiska utsläppsminskningarna som motverkas av högre utsläpp i andra länder faller från 16,9 procent med fri tilldelning till 16,0 procent med CBAM – jämfört med 28,5 procent i det fall EU:s klimatpolitik inte använder något av de två instrumenten mot läckage. Läckaget skulle dock kunna minska ytterligare, till 10,6 procent, om CBAM kompletterades med exportkompensation som skyddar den europeiska exporten.
Rapportens viktigaste slutsatser
Koldioxidtullar skyddar den tunga industrin sämre än fri tilldelning. Övergången till CBAM fördubblar ungefär produktionsbortfallet för de svenska tunga industrierna, från 0,6 till 1,3 procent. Huvudskälet är att CBAM till skillnad från fri tilldelning inte skyddar exporten, vilket har stor betydelse för ett exportinriktat land som Sverige. Förändringen är störst för järn och stål, som går från en svag produktionsökning med fri tilldelning till ett bortfall på 1,7 procent.
Det som är bättre för de skyddade industrierna är inte nödvändigtvis bättre för landet som helhet. För den svenska ekonomin i stort faller klimatpolitikens kostnad från omkring 0,05 procent av realinkomsten med fri tilldelning till nära noll med CBAM. Fri tilldelning skyddar visserligen också industrin, men är mindre gynnsam än CBAM när det gäller att förbättra bytesförhållandet, det vill säga att landet kan köpa mer import för samma mängd export.
Jämfört med fri tilldelning påverkar CBAM koldioxidläckaget mycket lite. Andelen av de europeiska utsläppsminskningarna som motverkas av högre utsläpp i andra länder går från 16,9 procent med dagens regler till 16,0 procent med CBAM – en ungefär lika stor minskning av läckagegraden från 28,5 procent som om EU inte tillämpade någon av de två åtgärderna mot läckage. CBAM i kombination med exportkompensation, det vill säga ersättning till europeiska exportörer för deras koldioxidkostnader, skulle kunna sänka läckagegraden ytterligare, till 10,6 procent.
Ingen enskild politik fungerar bäst i alla avseenden. Fri tilldelning tenderar att skydda den europeiska tunga industrin bättre än CBAM i dess nuvarande utformning, eftersom den ger visst skydd på exportmarknader utanför Europa, medan CBAM tenderar att ge något större vinster för ekonomin som helhet genom ett förbättrat bytesförhållande.
Utvidga CBAM till att omfatta utsläpp från el (scope 2). Dagens CBAM omfattar i huvudsak utsläpp från själva fabriken (scope 1), vilket är mindre än hälften av en typisk produkts koldioxidavtryck. Att inkludera indirekta utsläpp från el som använts i produktionen av en CBAM-vara förbättrar inte bara CBAM:s kostnadseffektivitet, utan premierar också producenter som drivs med ren el. Det är här Sverige har mest att vinna: det minskar produktionsbortfallet med CBAM från 1,3 till 1,0 procent, även om det fortfarande är större än dagens 0,6 procent.
Hantera exporten. Att lägga till kompensation för europeiska exportörers koldioxidkostnader skulle återställa skyddet till nästan dagens nivå och ger den största minskningen av koldioxidläckaget. Det är det globalt sett mest kostnadseffektiva alternativet, samtidigt som det väcker rättsliga frågor eftersom det kan betraktas som ett exportstöd.
Förvänta inte att CBAM på egen hand löser koldioxidläckaget. Varken fri tilldelning eller CBAM hanterar läckage via de globala energimarknaderna, och CBAM omfattar mindre än 2 procent av de globala utsläppen.
Se längre ned i värdekedjan. I debatten om att utvidga CBAM uppstår komplexa regleringsfrågor för industrier som köper utsläppsintensiva material, och för den koldioxid som är inbäddad i importerade färdiga varor.
Policyrekommendationer
Återstående vägval i utformningen ska fortfarande beslutas på EU-nivå. Rapporten pekar på följande centrala frågor:
Utvidga CBAM till att omfatta utsläpp från el (scope 2). Dagens CBAM omfattar i huvudsak utsläpp från själva fabriken (scope 1), vilket är mindre än hälften av en typisk produkts koldioxidavtryck. Att inkludera indirekta utsläpp från el som använts i produktionen av en CBAM-vara förbättrar inte bara CBAM:s kostnadseffektivitet, utan premierar också producenter som drivs med ren el. Det är här Sverige har mest att vinna: det minskar produktionsbortfallet med CBAM från 1,3 till 1,0 procent, även om det fortfarande är större än dagens 0,6 procent.
Hantera exporten. Att lägga till kompensation för europeiska exportörers koldioxidkostnader skulle återställa skyddet till nästan dagens nivå och ger den största minskningen av koldioxidläckaget. Det är det globalt sett mest kostnadseffektiva alternativet, samtidigt som det väcker rättsliga frågor eftersom det kan betraktas som ett exportstöd.
Förvänta inte att CBAM på egen hand löser koldioxidläckaget. Varken fri tilldelning eller CBAM hanterar läckage via de globala energimarknaderna, och CBAM omfattar mindre än 2 procent av de globala utsläppen.
Se längre ned i värdekedjan. I debatten om att utvidga CBAM uppstår komplexa regleringsfrågor för industrier som köper utsläppsintensiva material, och för den koldioxid som är inbäddad i importerade färdiga varor.
BIld av Tyli Jura
Om rapporten
Economic Impacts of CBAM for Sweden and Beyond av Christoph Böhringer och Knut Einar Rosendahl är en del av forskningsprogrammet SNS Klimat. Syftet med programmet är att fördjupa samhällets kunskap om klimatpolitikens möjligheter och begränsningar, och att belysa hur politiken kan utformas i en snabbt föränderlig omvärld.
Författarna använder empiriska multiregionala input-output-data för att göra simuleringar med en modell av den globala ekonomin, där olika utformningar av EU:s klimatpolitik jämförs: koldioxidprissättning enbart, eller koldioxidprissättning i kombination med tre alternativa åtgärder mot koldioxidläckage – fri tilldelning av utsläppsrätter, koldioxidtullar (CBAM) och koldioxidtullar med exportkompensation. I modellen simuleras varje politik i förhållande till samma hypotetiska värld utan klimatpolitik, vilket gör det möjligt att jämföra effekterna av de olika åtgärderna med varandra.
Författarna svarar själva för analys, slutsatser och förslag. SNS som organisation tar inte ställning till dessa.
Om författarna
Christoph Böhringer är professor i nationalekonomi vid Carl von Ossietzky-universitetet i Oldenburg, Tyskland.
Kontakt: [email protected]. Knut Einar Rosendahl är professor i nationalekonomi vid Norges miljö- och biovetenskapliga universitet (NMBU), Ås, Norge.
Kontakt: [email protected]
